Tra debito e riconoscenza:
il regime internazionale degli aiuti

Mattia Baglieri

20 Aprile 2016

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Torna con ricorrenza nelle cronache internazionali la questione della cancellazione del debito estero dei paesi poveri, ovverosia la proposta di annullare il debito economico che i paesi in via di sviluppo nutrono nei confronti dei paesi industrializzati. Una proposta che per tutta la durata degli anni Novanta fu oggetto di una vasta campagna mediatica che vide il coinvolgimento di numerose organizzazioni non governative che premevano per l’annullamento del debito estero dei paesi poveri fortemente indebitati per l’anno 2000, anno del Giubileo indetto dalla Chiesa Cattolica. Anche Papa Giovanni Paolo II intervenne, sostenendo espressamente la cancellazione del debito con la sua lettera apostolica Tertio Millennio Adveniente. In seguito alla campagna, nel 1996, le due più grandi agenzie finanziarie internazionali, ovverosia la Banca Mondiale ed il Fondo Monetario Internazionale avviarono il programma HIPC (Highly Indebted Poor Countries) con lo scopo di aiutare i paesi più poveri del mondo portando il loro debito pubblico a livelli più sostenibili, attraverso un programma di riforme interne intrapreso dai governi nazionali per un miglioramento dell’efficienza alla lotta della povertà. Ancora in questo 2016, in occasione del Giubileo della Misericordia, indetto straordinariamente da Papa Bergoglio, proprio pochi giorni fa durante la Conferenza sulla Non Violenza, Papa Francesco ha esortato i grandi leader del mondo ad una «gestione sostenibile del debito internazionale degli Stati poveri».

Proprio la nozione di “debito estero” è una nozione centrale per il regime degli aiuti internazionali, ovverosia il trasferimento internazionale di capitali, beni e servizi da parte di un paese o di un’agenzia internazionale per il beneficio di un paese ricevente e della sua popolazione (tra gli aiuti che più spesso vengono progettati figurano iniziative di sviluppo economico, di assistenza militare o aiuti umanitari di emergenza, per esempio in seguito ad un conflitto o ad un disastro naturale).

Ad aiutare a districarsi nell’intricata e complessa storia e disciplina del regime degli aiuti internazionali concorre il bel libro della storica delle dottrine italiana Annalisa Furia (docente di storia del pensiero politico a Bologna) The Foreign Aid Regime, un libro che affronta l’evoluzione della normativa internazionale che disciplina la questione degli aiuti esteri soprattutto in relazione alle grandi organizzazioni internazionali come le Nazioni Unite ed alle già citate agenzie finanziarie internazionali come il Fondo Monetario Internazionale e la Banca Mondiale. Gli aiuti esteri, con particolare riguardo per gli aiuti economici e per quelli di natura umanitaria da parte di uno Stato o di una comunità di Stati donatori verso altri Stati riceventi chiama in causa la relazione tra i concetti di “indipendenza nazionale” e di “interdipendenza tra le nazioni”, concetti intorno ai quali si è imbastita l’intera trama della storia dell’Europa e delle sue relazioni con il mondo altro, ed in particolare con il Sud del mondo, ovverosia con l’Africa, il Sudamerica e l’Oriente. Da questo punto di vista si misura un’oggettiva asimmetria di potere che ha accompagnato l’intera storia della globalizzazione sin dagli stadi germinali del sistema capitalistico all’uscita dal mondo medievale e che si è sovente concretizzata in ingerenze, espropriazione e soprusi da parte degli Stati occidentali sulle comunità non occidentali: da questo punto di vista l’indebitamento economico del Sud del mondo si fa paradossalmente indebitamento morale da parte delle nazioni affluenti e diviene una vera e propria, citando Kant, «obbligazione di ordine morale» (cfr. p. 105) per gli Stati più ricchi invertire la tendenza di impoverimento soprattutto di quelle comunità nazionali meno toccate dai flussi degli scambi internazionali o che subiscono (soprattutto in termini di sostenibilità ambientale) i costi più pesanti della globalizzazione commerciale (cfr. p. 56). Sul regime di interdipendenza è riproposta la lettura rawlsiana imprescindibile per ogni amante della filosofia politica, ovverosia The Law of Peoples del 1999, un contributo di ricerca in cui il teorico di Harvard propone l’estensione all’intera comunità internazionale della sua teoria della giustizia distributiva applicata non senza ostacoli sul foro interno delle liberaldemocrazie nel celeberrimo A Theory of Justice (1971): la “legge dei popoli” rawlsiana si interroga, infatti, con puntualità proprio sulla natura egualitaria dell’indipendenza statuale per cui ogni Stato appare superiorem non recognoscens all’interno della comunità degli Stati, ma anche sulla natura interdipendente di ogni Stato nel momento in cui esso si relaziona con l’altro, una relazione che può tuttavia tramutarsi in dipendenza d’ordine economico e di ordine morale (cfr. p. 107).

Da questo punto di vista il regime di Foreign Aid dovrebbe invece manifestare l’ambizione di proporre se stesso quale “gesto di gratuità”, quale vero e proprio “regalo” (gift) da parte di un paese verso un paese bisognoso, andando a spezzare proprio le catene del debito e della dipendenza, ma chiamando in causa, invece, al massimo la sola nozione di “riconoscenza”. Lo snodo cruciale di passaggio da un regime di mera dipendenza economica reciproca (ovviamente alla base delle esperienze coloniali e in seguito imperialiste stava anche la necessità di manodopera e materie prime da parte degli Stati più ricchi), viene identificato nell’esperienza della Società delle Nazioni, ovverosia la prima vera organizzazione internazionale governativa fondata nel 1919 all’indomani della Prima Guerra Mondiale, una Lega internazionale che annunciava tra i suoi obiettivi espliciti proprio la “cooperazione internazionale” per il raggiungimento della pace e della sicurezza sia in termini economici sia in termini militari e che sostituiva al regime coloniale il regime dei c.d. “mandati” da parte delle nazioni più avanzate (soprattutto la Francia e la Gran Bretagna) sulle ex colonie e sui territori degli imperi sconfitti. Il regime dei mandati, naturalmente, non era scevro da grossi limiti – che Furia prende in esame con puntualità – soprattutto considerato che le stesse Francia e Gran Bretagna avevano un seggio all’interno della Commissione internazionale di controllo sui Mandati istituita attraverso l’articolo 22 della Convenzione della Società delle Nazioni.

Furia prende infine in esame le più recenti questioni contraddittorie riguardo al regime degli aiuti, un regime che dal 1919 ha inevitabilmente subìto un’incessante evoluzione, soprattutto con riguardo al tema della tracciabilità e della trasparenza nel flusso e nella quantità delle donazioni, nonché della corruzione e, viceversa, dell’accountability dei governi degli Stati riceventi per cui negli anni si sono moltiplicati i tentativi di evasione dai controlli e le malversazioni dei fondi ricevuti. Di qui l’esame delle riforme intervenute negli ultimi anni nel regime delle donazioni nei principali contesti internazionali coinvolti nella programmazione strutturale degli aiuti tra cui la Banca Mondiale, l’OECD (con la sua iniziativa Official Development Initiative) e l’United Nations Development Programme: un insieme di riforme teso a ristabilire un sistema di fiducia e credibilità tra donatore e ricevente che si sostanzi in una partnership concreta ma soprattutto controllabile ed in un lavoro di capacity-building che possa condurre a vero sviluppo (cfr. pp. 60-68). In ogni caso rimane pacifico che, nonostante la continua e necessaria riforma del sistema della cooperazione internazionale, il regime degli aiuti rimane una nobile forma di cooperazione decentrata che funziona attraverso un pubblico riconoscimento reciproco di donatore e ricevente ma che, giustamente, sostituisce ogni tentativo storicamente reiterato di dominazione e conquista attraverso l’espansione di uno Stato (un “Leviatano” per usare termine hobbesiano) sull’altro.