Le analisi dell’OECD sulla relazione tra riforme e crescita contengono un vero e proprio paradosso che il dibattito di queste settimane ignora. La correlazione tra quantità di leggi fatte per modificare una società e la capacità di quella società di cambiare e crescere è molto più bassa di quanto normalmente si assuma. Eclatante è poi l’esempio dell’Italia: nessun Paeseha prodotto tante riforme negli ultimi vent’anni, ma nessun’altro è rimasto tanto simile a se stesso e inchiodato ad una linea piatta di non crescita economica e sociale.
Ciò vale per la scuola, le università e le amministrazioni pubbliche, le cui prestazioni in Italia sono negli ultimi decenni peggiorate con la stessa velocità con la quale esse venivano periodicamente investite da leggi nate con l’idea di modificarne profondamente l’organizzazione. Ma anche per le forme dello Stato e la distribuzione di poteri tra centro e periferia, laddove siamo alla terza modifica in quindici anni del titolo quinto della Costituzione. È fondamentale, dunque, che la riforma promossa dal Governo sia anche l’ultima: non possiamo più premettercidi investire una quota parte significativa del tempo diogni legislaturaad inseguire ideologie che periodicamente ci spingono prima verso forme di federalismo estremo e, poi, di accentramento al contrario, non appena ci accorgiamo di non aver ottenuto i risultati sperati.
E tuttavia – a leggere il testo approvato dal Senato su proposta della Finocchiaro e di Calderoli che modifica significativamente quello originario proposto dal Governo – si ha la sensazione che per le riforme costituzionali valga in Italia il paradosso di Achille e della tartaruga: spendiamo montagne di capitale politico solo per vedere l’obiettivo del cambiamento allontanarsi o muoversi inesorabilmente in una direzione diversa da quella che avremmo voluto all’inizio. Ed allora, forse, il problema è nell’approccio.
È giusta l’intenzione di questo Governo di mettere alla base dell’agenda delle riforme istituzionali, la possibilità stessa di governare e di assumersene la responsabilità di fronte agli elettori. Nella distribuzione dei poteri tra Stato e Regioni, in particolare, era doverosotentare di ridurre quella confusione nelle attribuzioni che finisce con il rendere orfani di un decisore politiche di fondamentale importanza, laddove contemporaneamente si moltiplicano il numero dei soggetti che se ne occupano e il costo pagato da tutti i contribuenti.La riforma costituzionaleè però ancora molto lontana dalla sua approvazione definitiva ed il testo approvato Venerdì dalla Prima Commissione del Senato costituisce un compromesso al ribasso rispetto alla formulazione proposta inizialmente dal Governo.
Un esempio importante, perché si riferisce ad uno dei motivi per i quali l’ex Sindaco di Firenze ha spinto così tanto sulla riforma del Titolo Quinto, è il turismo. La sua organizzazione, nonché la valorizzazione dei beni culturaliritorna – nel testo approvato al Senato – alle competenze delle Regioni, mentre continua a spettare allo Stato la definizione di regole relative al turismo e la tutela del patrimonio artistico. È evidente che il confine tra “organizzazione” e “regolamentazione”, nonché tra “valorizzazione” e “tutela” non è sufficientemente chiaro da garantire la riduzione dei litigi e della necessità di chiedere – anche solo tra un anno – agli stessi esperti che hanno prodotto questa “semplificazione” quali fossero le intenzioni del legislatore; ma soprattutto ci allontaniamo dall’obiettivo iniziale di sapere chi è il responsabile finale di un fallimento come quello che registriamo nella classifica mondiale dei musei più visitati (il primo – gli Uffizi – sono al ventitreesimo posto) e a chi spetta rovesciare il problema in un’opportunità.
Ma il problema è, si diceva, nell’approccio stesso che da anni adottiamo per inseguire la chimera delle riforme costituzionali.
Una Costituzione è una legge che, in teoria, dovrebbe durare per decenni e valere in maniera omogenea su tutto il territorio nazionale. Una sua modifica che pretende di definire nel dettaglio le competenze da allocare ai diversi livelli istituzionali, è destinata ad essere messa quasi automaticamente in crisi da una realtà che è, invece, sempre più diversificata e in continuo movimento. Il risultato finale è che modifiche del Titolo Quinto così concepitenon garantiscono, affatto, l’obiettivo vero che è quello di assicurarsi che ad occuparsi di risorsefondamentali per la crescita del Paese, sia chi merita e ha la possibilità di farlo.
Non necessariamente lo Stato delle Sovraintendenze, per continuare l’esempio del turismo, fa meglio delle Regioni. Tra le Regioni ci sono casi molto diversi: per capacità – il Trentino attrae lo stesso numero di visitatori internazionali della Campania e della Sicilia messe insieme,e per dimensione – la Lombardia è grande quanto l’Austria, mentre il Molise è più piccole di molte delle Province che stiamo (giustamente) abolendo. E ciò vale anche per la questione – di cui molto si dibatte in questi giorni – dei fondi strutturali: basta leggere i dati sulla capacità di spesa della Ragioneria Generale dello Stato per dimostrare che hanno torto Tito Boeri e Roberto Perotti quando immaginano che basta spostare le competenze dalle Regioni allo Stato centrale per risolvere il problema.
Piuttosto che proporre modifiche complesse come i testi da modificare, bisognerebbe, dunque,puntare su una riduzione della complessità che renderebbe le costituzioni più flessibili, efficaci e durature. E non affidarsi, forse, così tanto ai tecnici che vivono di revisioni costituzionali.
Andrebbero, quindi,evitate le polpette avvelenate legate alla distinzione sottile tra la funzione di “organizzazione” e quella di “programmazione”. Limitarsi ad intervenire sui casi di più chiarainefficienza, prevedendo una certa soglia minima sotto la quale Regioni e Comuni vanno accorpati. Ma, soprattutto, in costituzione andrebbero previsti meccanismi chiari che consentano il trasferimento automatico di responsabilità di singole aree di produzione di servizi se semplicemente non si ottengono determinati risultati che vanno fissati anno per anno: senza dover passare attraverso traumatici commissariamenti di interi istituzioni che necessitano altre leggi. Piuttosto che abolire le aree nelle quali c’è concorrenza tra Stato e Regioni, bisognava, invece, definire le regole del gioco attraverso le quali tale concorrenza – naturale tra persone e organizzazioni diverse – avviene in maniera da usarla per migliorare l’utilizzazione che lo Stato fa dei soldi dei contribuenti.
Le mutazioni delle forme dello Stato hanno un costo politico assai elevato per chi le promuove ed è indispensabile che esse avvengano solo – come sembra premettere ad ogni conferenza Maria Elena Boschi – se sono finalizzate arendere lo Stato più semplice. Afar saltare cioè con precisione chirurgica i colli di bottiglia che impediscono ad un Paese come l’Italia di utilizzare una quota maggiore del proprio potenziale. Del resto, il paradosso delle riforme senza cambiamento è la ragione storica che spiega il fallimento di tanti riformismi a partire da quello italiano. È attraverso le riforme finte che i conservatori riescono a far rimanere tutti fermi e la sindrome che più di ogni altra dobbiamo evitare è quella descritta con tanta durezza dai nobili che sconfitti dal progresso nel Gattopardo avvertono che spesso “tutto cambia” in maniera tale che tutto rimanga uguale a se stesso.
Articolo pubblicato su Il Messaggero del 14 Luglio