Per non fare a pezzi l’Italia

Michele Salvati

21 Giugno 2012

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Gli argomenti che tocchiamo in questa sessione sono pur sempre argomenti politici, ma hanno radici profonde nel lavoro di Cafagna come storico economico: più profonde di quelle della Grande Slavina, del Duello a sinistra, di C’era una volta, o di altri suoi saggi politici. Non lo dico, ovviamente, per sminuire questi ultimi. Ma quando Cafagna affronta la questione meridionale in chiave di politica attuale, come fa nel saggio cui soprattutto mi riferirò, Nord e Sud. Non fare a pezzi l’unità d’Italia (1994), occorre sempre ricordare che alle spalle di questo c’è una riflessione storica ed economica che è durata cinquant’anni ed ha prodotto capolavori come Il Nord nella storia d’Italia, del lontano 1962, o il più recente (1989) Dualismo e sviluppo nella storia d’Italia. In Non fare a pezzi, Cafagna polemizza e si appassiona, entra nel dibattito politico corrente, ma parla di cose che l’hanno occupato in modalità più riflessive e ponderate per l’intera sua vita di studioso, e continueranno ad occuparlo sino alla sua morte. E lo si vede bene anche dalle schede di lettura che ha voluto inserire in appendice al suo libretto – a volte brevissime note, a volte impegnative recensioni critiche – che testimoniano come il Mezzogiorno sia stato un suo grande tema di ricerca e, insieme, un suo cruccio costante.
Non voglio né posso entrare nel merito delle polemiche storiografiche cui a tratti Non fare a pezzi si abbandona. In particolare la polemica contro quella “nuova storiografia meridionalistica intrisa di spiriti revisionistici e insofferente a categorie come arretratezza e sottosviluppo, ma poi anche a dualismo, arretratezza e persino Mezzogiorno” (p. 81). No, c’è il Mezzogiorno, c’è l’arretratezza, c’è il sottosviluppo, c’è il dualismo, e tutti gli indicatori empirici di cui disponiamo li manifestano in modo spietato: sarà per la mia formazione di economista, io sto interamente dalla parte di Cafagna. Poi, come sempre, le cose sono più complicate. C’è stata modernizzazione, sia pur distorta, e ci sono tanti Mezzogiorni diversi. Ma in tutti questi Mezzogiorni un capitalismo vigoroso e autonomo, capace di competere con il Nord e con l’estero, non c’era all’inizio della vicenda unitaria e non si è mai formato dopo. E non c’era all’inizio, e non si è mai formato dopo, uno Stato moderno, capace di far rispettare le sue leggi, e di proteggere la proprietà, i contratti e la vita stessa di coloro che volevano operare in modo legale.
Perché è accaduto tutto questo? Perché la sfavorevole condizione iniziale non è andata evolvendo in modo da fare attecchire nel Mezzogiorno un vigoroso capitalismo legale, nonché uno Stato e una amministrazione pubblica moderni? Qui Cafagna riprende le conclusioni raggiunte nei suoi lavori più impegnativi e accentua la sua polemica contro l’ancora diffuso atteggiamento rivendicativo e risarcitorio, un atteggiamento basato su una presunta responsabilità per i danni che la classe politica dell’Italia unita avrebbe arrecato alle regioni dell’ex Stato borbonico. Un atteggiamento variamente argomentato e quasi sempre in modo erroneo. Anche se poi Cafagna, con il suo solito equilibrio, apprezza il programma “sviluppista” che il principale esponente dell’atteggiamento risarcitorio – Francesco Saverio Nitti – contribuì a rendere dominante, e che conobbe i suoi fasti nel secondo dopoguerra, con la Cassa e la Svimez di Pasquale Saraceno.
Dunque sto con Cafagna nella sua analisi di lungo periodo. E sto con lui anche quando si viene al secondo dopoguerra, quando si intensificano i flussi di risorse e di fattori produttivi tra Nord e Sud. Risorse finanziarie e tecniche da Nord a Sud, e risorse umane da Sud a Nord. E quando, a seguito di queste, un poco si attenua il dualismo economico, ma poi esplode la frattura, una frattura politica. Per questa parte della sua analisi Cafagna si appoggia a Trigilia e Bagnasco e fa bene. E i suoi obiettivi polemici sono da un lato i leghisti del Nord, dall’altro, e soprattutto, i “diavoli che abitano il Paradiso del Sud”. Non sorprende dunque il titolo del capitolo conclusivo: Cacciare dal Paradiso qualche arcidiavolo e tutti i “santi”. Dove i santi sono quelli del famoso adagio per cui non si va avanti se non si ha qualche santo in paradiso, esempio perfetto di una mentalità che va sconfitta.
Ma per sconfiggerla occorre prima eliminare le pratiche che la giustificano, che la rendono realistica: perché realmente, e ancor oggi, nel Sud non si va avanti se non si hanno santi in Paradiso.
“Il primo problema del Mezzogiorno non è quello della riscossa delle energie locali […] la grande strada da tentare. E’ invece quella della fiducia, senza la quale quella strada non può neppure essere tentata: fiducia del Mezzogiorno in se stesso, fiducia degli altri verso il Mezzogiorno, fiducia del Mezzogiorno verso gli altri. Ma fiducia vuol dire prima di tutto sentirsi protetti dalla giustizia e dall’ordine pubblico. Protetti quando si agisce, quando si intraprende, quando si innova per il progresso, quando ci si difende. In più vero nemico del Mezzogiorno non sono le Leghe del Nord. Non sono ipotetici sfruttatori appollaiati in luoghi lontani. E’ la congiura contro la fiducia, che parte dalla violenza, passa per la paura e l’omertà, viene sfruttata, nelle sue cause e nei suoi effetti, da una pervertita democrazia del consenso” (p. 76).

La domanda di Stato

Una splendida sintesi del problema, che mi invita a dire qualcosa su come si possa rispondere alla “domanda di Stato” del Mezzogiorno. Si tratta di una domanda implicita, una esigenza che ricaviamo dai suoi problemi: purtroppo non si tratta di una domanda esplicita e fortemente sentita, fatta propria dalle sue classi dirigenti e dalla popolazione. Se così fosse, il problema sarebbe a metà risolto. No, la difficoltà consiste proprio nell’istillare questa domanda dove non c’è, nel farla emergere politicamente, anche forzandola, come dirò concludendo questo intervento. E comincio restringendo al secondo dopoguerra il campo che Cafagna osserva sull’intero arco della storia dell’Italia unita, e anche prima. E’ dunque necessario accennare in modo sommario alle politiche di sviluppo tentate in questi ultimi sessant’anni, e ai loro esiti deludenti, cosa di cui Cafagna non parla nel suo libretto.
Ne parla però in altri interventi, e sempre sottolinea che la politica è parte, e parte importante, del problema del sottosviluppo meridionale, e non un facile strumento per la sua soluzione: se non c’è alcuna roccia cui appoggiare la leva del cambiamento; se il dittatore benevolo immaginato dagli economisti non esiste; se la politica andrebbe riformata – e chi potrebbe riformarla se non la politica stessa? – non ho forse chiuso ogni via d’uscita per una strategia di sviluppo per il Mezzogiorno? Se questa è una conclusione troppo pessimistica, se una via esiste, quale può essere quel nuovo contesto politico il quale sia in grado di sostenere gli indirizzi duri e impopolari che sono indispensabili, quale che sia la strategia complessiva di sviluppo che si intende mettere in atto? Li ribadisco ancora: un forte salto di efficienza e capacità del settore pubblico, centrale e locale, in tutti i suoi campi d’azione; un contrasto implacabile alla criminalità e all’illegalità. E il tutto in un contesto in cui il cosiddetto federalismo è venuto per stare e non può essere cancellato con un tratto di penna. Sono infatti solo questi gli indirizzi che possono sradicare – lentamente e con conflitti all’inizio, ma poi in rapida progressione – l’intermediazione impropria e le mentalità e gli atteggiamenti che si frappongono ad una società capace di creare autonomamente sviluppo economico. Insomma, sradicare la tentazione dei “santi in Paradiso”, avrebbe detto Cafagna.
L’unica via d’uscita che riesco a intravedere è così difficile che sfida la credibilità. Si tratta proprio di una riforma della politica fatta dai politici stessi, quelli che ho descritto, nei loro comportamenti self-interested, come ostacoli alle riforme, come parte del problema. Proprio per questo la via d’uscita non può essere aperta se non da un trauma, da uno shock, da una discontinuità. Una discontinuità che si collochi molto in alto, a livello costituzionale. E che – paradossalmente, per chi crede che il regionalismo sia solo una iattura – prenda sul serio il nucleo fondamentale del regionalismo quando lo si depura dal secessionismo leghista: il principio sturziano dell’autonomia. Se così è, la soluzione non è diversa da quella che vale in tutte le circostanze in cui si concede reale autonomia: “Sei libero, sei autonomo, ma poi vieni valutato”. E i premi e le sanzioni conseguenti alla valutazione sono inflessibili, non negoziabili. E le autorità indipendenti che a tale valutazione provvedono, aggiungo, sono realmente indipendenti dalla politica au jour le jour e sono tutelate costituzionalmente.
Una prima obiezione è immediata. Già si fatica ad applicare il principio della valutazione alle università o ad altre istituzioni non rappresentative, che non dispongono del potere politico di opporsi ad un centro di valutazione autonomo. Com’è possibile applicarlo nei confronti di rappresentanze politiche che invece di tale potere dispongono? Nei confronti di politici regolarmente eletti, che possono facilmente condizionare il governo centrale, quando è composto dagli stessi partiti che governano le realtà locali soggette a valutazione? Una valutazione negativa implicherebbe discredito per i partiti a livello locale, ma questo si estenderebbe anche a livello nazionale e potrebbe indurre il governo a non applicare le sanzioni conseguenti. Se però la valutazione funzionasse discrezionalmente, se la si applicasse ai nemici e la si “interpretasse” per gli amici, rapidamente il sistema perderebbe ogni credito ed ogni efficacia.
Una seconda obiezione è più sottile, ma anche più delicata e insidiosa. Un sistema valutativo che implicasse sanzioni per politici regolarmente eletti – anche in casi non rilevanti penalmente – non costituirebbe forse una lesione grave del principio democratico, della libera scelta dei cittadini? Non significherebbe riconoscere che la loro scelta è stata inadeguata? La libera e democratica scelta dei cittadini può rivelarsi effettivamente inadeguata, e ne conosciamo le ragioni. Ma si può pensare ad un meccanismo sostitutivo, ad un organo terzo, non elettivo, non democratico, che intervenga nei casi in cui la decisione democratica ha insediato un’amministrazione incapace o inefficiente? E chi lo giudica? E sulla base di quali criteri?

Sanzionare la cattiva politica

Queste due obiezioni, insieme ad altre, vengono da Luciano Cafagna in un colloquio che ebbi con lui nel 2009, mentre preparavo il mio intervento a quel convegno Bankitalia ricordato in nota. Il suo accordo con la mia analisi era completo, e non poteva essere altrimenti, visto che l’avevo ripresa da lui. Ma sulle conclusioni era più scettico: non per lo spirito che le animavano (in fondo si trattava di un tentativo forte di rispondere alla “domanda di Stato” del Mezzogiorno). Ma perché da un lato egli riteneva improbabile che autorità indipendenti di valutazione e garanzia come quelle che auspicavo, benché difese costituzionalmente, potessero mai essere accettate dal sistema dei partiti del nostro paese. Secondariamente perché vedeva un serio problema di teoria democratica nell’ingabbiare in modo così stringente a livello costituzionale i partiti e i cittadini che li votano. Insomma, un potenziale contrasto tra la prima e la seconda parte del comma secondo del primo articolo della nostra Costituzione: “La sovranità appartiene al popolo, che l’esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione”. Cosa rimane della sovranità popolare se i limiti diventano “troppo” stretti? Se non mi sbaglio, si tratta di un problema che è emerso più volte negli ultimi anni.
Se oggi Luciano fosse con noi forse sarebbe un po’ meno scettico sul primo punto e meno preoccupato del secondo. Meno scettico sul primo, alla luce di ciò che è avvenuto nel novembre scorso. Non voglio mettere in imbarazzo il Presidente della Repubblica e l’amico Giorgio Napolitano. E’ però semplice verità che la suprema autorità di garanzia della Repubblica, agendo con decisione ma nel pieno rispetto delle sue prerogative costituzionali, è intervenuta per raddrizzare una situazione politica che aveva già prodotto gravi guasti e rischiava di produrne di peggiori. Ed è accaduto che i principali partiti abbiano accettato questo intervento, con soddisfazione alcuni, altri con malcelato sollievo. Perché allora non intervenire in via ordinaria con autorità indipendenti di valutazione, ma ricche di mezzi e tutelate costituzionalmente, ad un livello inferiore? Al livello dove si verificano i guasti – inefficienza e corruzione – che i partiti non riescono a controllare? E che anzi, nella loro caccia di consensi, sono i primi a provocare? L’inefficienza non può essere repressa dalla magistratura. L’illegalità e la corruzione sì, ma già altri paesi hanno sperimentato che la sola repressione giudiziaria è inefficiente e insufficiente, e che prima di arrivare alla magistratura devono funzionare poderosi controlli di natura politica e amministrativa, se è inadeguata la cultura politica delle èlites ed il civismo dei cittadini.
E credo anche che Luciano attenuerebbe le preoccupazioni di teoria democratica che mi aveva manifestato. Sapeva benissimo che la democrazia è la peggiore forma di governo tranne tutte le altre, naturalmente. Che una democrazia sfrenata e sregolata, nel contesto di una società con deboli tradizioni di civismo e attraversata da profondi conflitti, può eleggere governi populisti e demagogici, non la melior et sanior pars. Problema questo che affligge la democrazia dai tempi di Pericle e che, fino a due secoli or sono, conduceva quasi tutti i pensatori politici a escludere la democrazia dalle forme di governo ammissibili per un paese che volesse essere ben governato. Per fortuna queste prevenzioni elitiste contro la democrazia sono state superate, e in alcuni paesi si è avuto insieme buon governo – governo decente, almeno – e sovranità popolare, o meglio elezioni e libera competizione per il governo. Ma il rischio di cattivo governo è insito nella democrazia, e come ben regolare l’intervento di organi di garanzia e di controllo non elettivi è un problema cardine di politica costituzionale.
Torniamo allora al primo articolo della nostra Costituzione: la sovranità appartiene al popolo, che però l’esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione. Come possono essere disegnati questi limiti se si vogliono ridurre a dimensioni tollerabili quei fenomeni di corruzione, illegalità, inefficienza amministrativa che costituiscono le vere tabe della nostra Repubblica? Se si vuole rispondere alla “domanda di Stato” del Mezzogiorno? Nel contesto attuale, l’abbiamo già notato, la “domanda di Stato” è inespressa, ha gambe culturali, sociali e politiche troppo gracili su cui marciare. Di qui la conclusione che essa deve essere, se non sostituita, almeno rafforzata e integrata da una forte “offerta di Stato”. E di questa offerta devono far parte – è una mia convinzione – agenzie indipendenti dotate di ingenti mezzi e poteri, e difese costituzionalmente contro la politica au jour le jour.